停车位不足问题突出

2016年12月21日，十二届全国人大常委会第二十五次会议审议了全国人大常委会执法检查组关于检查道路交通安全法实施情况的报告。报告提到，停车位建设管理特别是大中城市严重滞后。报告指出，随着机动车快速增长，停车位不足问题突出，一些新建项目未执行停车位配建标准，部分城市乱停车现象严重，不少地方在非机动车道施划停车位，导致其他车辆和行人通行受阻。

北京市交通委公布数据显示，截至2016年5月，北京全市机动车保有量已达565万辆，北京市备案停车场数量为6920个，停车位约200万个，车位缺口60%以上，远远不能满足市民的停车需求。全国有49个城市的汽车保有量超过百万辆，18个城市超过200万辆，这些城市都面临汽车保有量与停车位严重不匹配的情况。“过去几十年，我国城市管理者并没有意识到汽车拥有量会达到今天这样的规模，停车位配备普遍不足是乱停车的主要原因。”北京市城市规划设计研究院教授级工程师李伟说。城市中心区尤其是旧城区，土地开发强度大、建筑密度大，停车资源早已趋近饱和，加之停车场的布局不合理，导致停车需求与停车资源供给之间产生矛盾。“由于停车泊位缺口严重，车辆乱停乱放现象严重，违章停车数量多、范围广且随意性强，停车秩序十分混乱，停车区域往往超出允许停车的范围，严重时扩散到交叉口、重要出入口和公交站点等。”上海金融与法律研究院研究员聂日明指出，私设地桩地锁、侵占草坪绿地、占道占路等现象普遍。

据相关部门统计，北京市高峰时段违章占路停车总比例高达35%，其中二环路以内高峰时段违章占路停车比例达到28.5%。“随着大型商业设施落成，停车资源的大幅扩充使得原有的停车矛盾有所缓解。但是，停车收费人员自主划价，停车收费标准混乱，车位充足的停车场在非工作时间、非展览时间、非营业时间无车可停，大量停车位闲置，结构性过剩造成了停车资源极大浪费。”聂日明指出。

缺宏观停车管理对策

目前，国家层面的停车专项法规有1988年公安部、建设部颁布的《停车场建设和管理暂行规定》《停车场规划设计规则》。此外，2004年施行的道路交通安全法也对停车场的规划、设计、建设、配建要求等作出了规定。“对于停车管理，虽然部分法律法规有相关规定，但仍然不够完善，并且由于我国城市化发展十分迅猛，不少规定已不再适用。”黄海波指出，由于缺乏从宏观上研究停车发展战路和管理对策，难以统一负责对停车的规划、建设和管理，难以协调、落实规划用地和资金筹措，难以制定统一的停车产业政策，难以调控日益增长的停车需求，难以制定统一的行业规范和技术标准。

目前，多地已经出台或者准备出台地方立法，来解决停车场的建设问题。南京市通过了《南京市停车场建设和管理办法》，青岛市出台了《青岛市机动车停车场建设和管理暂行办法》，北京、泉州等地也将停车立法纳入2017年立法计划中。聂日明认为，地方立法不失为解决停车问题的一种途径，但是鉴于我国停车立法长期空缺，地方立法缺少总体部署，建议从国家层面制定有关城市停车的法律法规，指导地方立法和执法，推动整个停车行业健康有序发展。

事实上，早在2013年全国政协会议期间，民革中央就提出了《关于加快我国城市停车立法的提案》。提案指出，应从整个国家层面制定有关城市停车的法律法规，指导地方立法和执法，推动停车行业健康有序发展。进一步加大各大城市的立法试点以及数字化城市建设、新一代信息技术的开发和推广，为加快我国停车立法提供技术支持。

明确主管部门及职责

北京拟出台《北京市机动车停车管理条例》，其中“有位购车”的思路曾引起大家热议，其实，“有位购车”曾经施行过一段时间。通过查阅相关资料发现，1994年，北京市住房配建标准出台，要求每10户配建一个小汽车车位。5年后，配建比提高到每两户拥有一个汽车车位，但由于滥开证明的情况时有发生，更终没有能贯彻实施下去。公安部道路交通安全研究中心政策规划研究室主任戴帅直言，这考验着我国监管治理水平，如果监管不到位，不论是地方立法还是国家立法实施效果都不会太理想。戴帅说，停车管理涉及多方利益，需要破解的矛盾和难题非常多，建议通过立法明确停车行政主管部门及职责。停车管理权责不明，涉及部门过多，因此立法首先就要明确责任主管部门，并制定规划，统一协调、落实规划用地和资金，制定统一的停车产业政策、行业规范和技术标准，根据城市发展规划，从长远出发，调控停车需求。“加强行业日常监管，强化服务，进一步提升停车服务单位管理水平，通过实行备案管理和停车位设置情况报送制度，实时掌握停车资源变化情况，实现全行业的动态监管，为不同阶段制定出台不同的停车管理政策提供必要的依据和数据支持。”戴帅说。对此，聂日明表示赞同。他说，通过道路停车泊位的设置和调整以及机动车禁停区设置等具体措施，加大停车秩序整顿力度，实行出租汽车专用泊位管理，规范交通客运枢纽、医院等公共场所周边道路秩序。

据了解，英国授予道路停车管理者一定的协助执法权，如违章抄单权等，然后移送公安交警处理。“可以借鉴国外经验，加强停车秩序管理，加大违章停车处罚力度，充分发挥交通协管员协助交通警察维护道路交通秩序的作用，进一步规范证据采集、违法行为认定的程序、标准，坚决做到执法必严、违法必究。”戴帅说。同时，黄海波建议，应当对停车服务单位、停车收费员、停车场管理人员和工作人员经营服务规范等内容和要求进行细化、补充、完善，对经营人员和从业人员加大考核力度，要求停车收费人员在工作中必须做到“统一教育培训、统一服装证件、统一规章制度、统一安全措施、统一收费标准、统一收费言行”，并定期将考核结果向社会公布。

大数据提供信息支撑

多位专家指出，停车场建设不仅需要创新思维，还要注意配套设施的建设。“可以充分利用地上地下空间资源，推动立体化停车，扩大供给。可以建立机械式的立体停车场，其更大优势就是容纳量十分可观，适合建在土地较为紧张的市中心及周边，对此可以借鉴国外经验。”李伟认为。

日本的机械式停车场从样式上来分，有电梯式、垂直循环式、多层循环式、水平循环式等多种形式。一些不适合建房子的狭窄地段或者没有明确用途的空地，也常常用来充当停车场，这些土地所有者常把土地交给专门的停车场公司代为运营。

对于没有条件建立停车场的地方，德国柏林利用在交通主干道两侧建停车带的方式予以解决，并在马路中间设置一条长长的昼夜免费停车带，用停车带作为双向车道隔离带，为观光游客创造了就近停车的便利条件。“应当依据城市总体规划和城市综合交通体系规划，结合道路交通安全管理和城市建设发展的需要，统筹地上地下空间资源编制机动车停车场专项规划。配套建设停车场与主体工程同步设计、同步施工、同时验收、同时交付使用，确保配建标准的落实。”黄海波建议。在专家看来，无论是现有道路和停车场的利用，还是新的停车场建设，都可以利用好大数据。

“停车行业管理决策与监管需要大量的数据、信息作支撑，可以建设智慧管理服务平台，整合全市现有停车资源，提高行业信息化统一性、准确性、共享性，进而为公众提供多渠道、多方式的服务功能，如停车向导、手机APP应用、电子支付、在线预约、监督举报、自主停车服务等。”黄海波说。聂日明认为，可以设计更为精准的分配机制，同时满足不同利益主体的诉求。例如上下班高峰时间，为提高道路通行效率，应禁止占道停车，而工作日的非上下班高峰时间则可以允许占道停车、适时收费。也可以分析不同路段、不同时间、交通拥堵和停车位紧张的情况，将道路按稀缺程度进行分配，这些都需要决策者对道路使用进行更细致的分析。

增加供给盘活存量

在黄海波看来，合理利用资源，从既有停车资源的再开发、再利用入手，提高使用效率是破解停车难的有效途径。“可以开发利用医院、学校、体育场馆及道路、广场、绿地地下空间资源建设停车场，新建、改建、扩建客流集中的公共场所，应当在项目用地内设置临时落客区。”黄海波建议。黄海波认为，还可以鼓励有条件的机关、企事业单位自用停车场在非工作时间向社会开放，鼓励单位和个人实行错时合作停车，停车服务单位予以支持和配合。“居住区停车需求不能满足时，居住区内部有场地条件的，按照物业管理的规定经业主同意，统筹利用业主共有道路及其他场地设置临时停车场，在支路、街坊路等施划夜间停车泊位。”黄海波说。对此，黄海波建议，统筹各部门的职能，明确分工与加强合作，是治理乱停车的重要环节。“交通部门主管本市机动车停车管理工作，发展改革部门负责项目审批、资金安排和停车收费监管，公安交管部门负责临时道路停车泊位设置和停车秩序管理，形成本市机动车停车管理的合力；规划、住房和城乡建设、财政、国土、质监、工商、税务、园林绿化、民防、城市管理综合执法等部门，按照各自职责，依法承担机动车停车管理职能。”黄海波说。

收费先理顺产权关系

无论是对乱停车的治理，还是停车场的修建，都绕不过一个问题，那就是停车费的收取。“停车收费市场化是治理乱停车、控制汽车增量和降低汽车存量的一种方式。”聂日明告诉记者，停车费和道路通行费都是用车的成本，同时停车费、通行费作为单次费用，动态地反映不同时刻市场的供需情况，可以合理规划将车位和道路配置给需要车辆。聂日明指出，目前，多数城市的社区、单位等地段停车位的价格并不是市场化的，主要由政府指导，其价格远远低于市场价，用车成本过低是近几年汽车用量爆发式增长的基础。“停车收费市场化是让车主承担用车成本，而关键在于是否让车位所有人受益。因此，放开停车费价格管制首先要理顺停车位的产权。对于开发商、部分业主的自有产权车位，停车费价格决定权应当是业主自己，任何人无权干涉，如果停车收费高于市价，就会乏人问津，更加适合市场的定律。”聂日明说，现实情况是，全体业主的共有产权车位虽然所有权归全体业主，但分配权掌握在物业公司手里，分配不公情况比比皆是。

聂日明指出，若要进行停车立法，而作为规范财产权益归属的立法，应明晰其与物权法的法律效力关系，明确停车设施的性质在物权法中的体现。“所以，在放开停车费价格管制的同时，必须要理顺业主和物业管理公司的关系，明确业主大会和业主委员会在决定停车费标准和停车费支出的主体地位，以保证全体业主可以享受停车费上涨的收益，如停车费收入冲抵物业费、改善社区环境等。也只有这样，放开停车费价格管制才会得到广大业主的拥护。”聂日明强调。

政府应首先明确停车位属性

公安部交通安全研究中心政策规划研究室主任戴帅提到，世界上几乎每个城市都面临停车难的问题。一些国家通过立法，对停车难的问题进行治理，并产生了不错的效果。日本为解决停车难题，早在1962年就制定了《机动车停车场所之确保法》和《机动车保管场所确保法实施令》，规定所有车辆持有者均须拥有路外停车泊位证明，以此提高路外停车泊位的需求，同时，还调动民间资金参与兴建路外停车场的积极性，使得路外停车泊位供给量大幅度增加。为了解决停车难问题，新加坡政府规定，每个共管公寓、组屋区、社区、大饭店或者每幢大建筑物都必须修建一定数量的停车位。若建筑物不按标准设置配套的停车场，将按停车位缺少的数量罚缴建设差额费。

戴帅认为，停车治理并不是停车本身的问题，而是整个交通系统的问题。因为公共交通需求，对于小汽车的调控应该是相互有联系的，而不是封闭的系统。因此，有必要对其进行科学细致的调查，并在此基础上完善相应的法律法规制度。

“政府应首先定位停车位的属性，然后进一步制定相关法律法规完善和调控交通系统问题，保障交通管理模式处于健康状态。”戴帅指出。“同时，加大违停查处力度。”戴帅说，波兰、英国等国都是采取拖车或锁车这样的手段去制止违停的行为。